[分享] 歐洲的烏克蘭之戰：軍援和自強的艱難之路

外交事務雜誌，RUSI智庫的Jack Watling
https://x.com/ForeignAffairs/status/1905033274000322873
https://t.co/BvvO76Gj0G

美國與歐洲盟國之間的關係在川普第二任期的前兩個月中顯得風雲變幻。從回歸職位的第一天起，總統川普強調與歐盟之間存在重大分歧，將這個聯盟描述為對美國利益有敵意的，而副總統JD·范斯則在二月的慕尼黑安全會議上表示，美國與歐洲的價值觀正在逐漸背離。從政府聲稱將吞併格林蘭到實施廣泛的關稅，歐洲領袖們對跨大西洋關係的挑戰感到擔憂。

然而，隨著川普政府開始嘗試結束俄羅斯對烏克蘭的全面入侵，歐洲的擔憂情緒發生了顯著變化。二月，在白宮與烏克蘭總統澤連斯基的公開對抗後，川普暫時停止向烏克蘭提供軍事技術援助與情報，並迫使烏克蘭接受一種談判策略，將基輔及其歐洲夥伴排除在與莫斯科的直接談判之外。儘管俄羅斯總統普京拒絕了美方提出的停火建議，川普對與克里姆林宮的互動卻給予了高度正面的評價，迄今為止，只對基輔施加了美國的施壓。與此同時，政府明言不會對烏克蘭作出長期承諾，並質疑美國在歐洲的承諾是否能夠兌現。

隨著外交努力不確定地向前推進，烏克蘭的戰場形勢持續惡化。俄羅斯部隊已經將烏克蘭部隊驅逐出庫爾斯克州——自2024年8月以來由烏克蘭佔領的俄羅斯領土，並重新啟動了
向烏克蘭關鍵城鎮科斯季安季尼夫卡和波克羅夫斯克的重大攻勢。儘管烏克蘭軍方確保俄軍在取得這些領土的過程中損失了大量士兵和設備，但烏克蘭也在努力招募和訓練足夠的人員，以避免丟失更多領土。兩國同時進行夜間遠程打擊，目標是基礎設施和軍事物流。

美國可能再次切斷支援的風險，促使基輔開始探索如何僅通過歐洲的援助來維持其抵抗力——並從而在談判中保持杠桿。川普已經迫使歐洲計劃自行承擔自己和烏克蘭的安全責任
，無論是在戰爭期間還是隨後的和平時期。當前的直接問題是，這是否可行。簡單的回答是，既是，也不是。歐洲擁有足夠的潛力來生產烏克蘭抵抗俄羅斯所需的許多物資，但它尚未有效準備好承擔這一重任。歐洲可以取代美國成為烏克蘭的主要安全提供者，但這需要時間、艱難的合作，並且成本高昂。雖然這些障礙是真實的，但並非不可克服。然而，開啟這項工作很可能會改變歐洲與美國的關係。

可預見的驚訝

歐洲本應早已預見此事。從歐巴馬政府開始，美國一貫承認其主要安全競爭者是中國。華盛頓對印太地區日益增長的關注意味著，美國的歷屆政府都希望降低對歐洲的承諾。為了實現這一目標，美方敦促歐洲國家增強其軍事力量，以確保對俄羅斯的常規威懾——從而
釋放出美國的力量，將重心轉向亞洲。

直到川普第二任期之前，這些美國的要求基本上被忽視了。儘管在2014年俄羅斯吞併克里米亞後，歐洲在防務方面進行了一些象徵性投資，並且在2021到2024年間歐洲的國防開支增長了約30%，但歐洲迄今未能將軍事資源配置到能夠執行北約計劃中所需的水準。即使是2022年俄羅斯對烏克蘭的全面入侵，儘管在歐洲引發了大量強硬的言辭，也未能促使各國政府進行必要的投資，以重建他們空洞的軍事力量。歐洲領袖們不願承擔這一過程的成本，並且擔心大幅增加歐洲防務開支將加速美國從歐洲的撤退，從而使歐洲的負擔變得永久性。

歐洲在川普重新執政之前未能更有效地解決美國的擔憂，應該負有重大責任。然而，川普處理此議題的方式卻在歐洲首都引發了特別強烈的反應。川普本可以告訴北約成員國，對於未履行北約承諾的國家，他不會遵守第五條——即北約章程中規定的「對一個成員國的
攻擊即是對所有成員國的攻擊」，而這需要大多數成員國將約3%的GDP用於國防開支。這樣的最後通牒可能會激怒歐洲各國，但許多國家可能會遵從。畢竟，美國只不過是在要求這些國家為他們承諾過的事項提供資金。相反，川普政府撤回對烏克蘭的支持，傷害更為深刻。這樣做使歐洲安全迅速惡化的風險加大，因為它為俄羅斯提供了實現其對烏克蘭敵對目標的途徑，同時也讓歐洲領袖和民眾感到被背叛。歐洲各國不再信任美國會保護他們的利益，即使是在最基本的安全和防衛領域。

美國現在面臨一個重要的選擇。如果它支持並促進歐洲國防工業基礎的重建，並且不阻礙歐洲對烏克蘭的支持，那麼美國可以實現幫助歐洲管理自身防衛和安全的目標，從而實現華盛頓長期以來的目標——將軍事力量重新部署到印太地區。然而，幾十年來，美國對歐
洲的國防工業政策一直在破壞和分裂歐洲的國防產業，目的是促進美國在歐洲的外國軍事銷售。美國也一直期望在這個聯盟中領導，因為它的參與幾乎是任何重大軍事行動所必需的。

如果美國試圖通過迫使歐洲國家購買更多美國製武器來推動歐洲重新武裝的進程，這將不會成功。當然，歐洲無法生產某些關鍵的武器系統，例如愛國者防空系統，並將繼續依賴從美國的採購。但由於歐洲公眾對華盛頓的信任已經降低，歐洲政府將會對購買美國武器的壓力感到抗拒。而且，歐洲對美國國防工業基地的依賴並不會為中長期支持烏克蘭或威懾俄羅斯提供堅實基礎，因為美國最終可能需要將工業能力轉向應對太平洋地區的力量平衡。如果美國利用出口管制來試圖防止歐洲在本國進行武器製造（許多微電子和複雜武器組件的供應鏈跨越大西洋），那麼歐洲可能會更快地與美國分歧，儘管這樣會以裝備較不具能力的武器為代價。

有序的過渡？

美國如何選擇將戰爭的負擔轉移給歐洲，將決定歐洲能夠達成的目標。這在很大程度上取決於美國是否希望烏克蘭在談判過程中能繼續自衛，或者華盛頓是否準備迫使基輔接受任何條件來結束戰爭。

許多歐洲政府有充分的理由擔心，川普政府對戰爭的進程本質上是模棱兩可的。烏克蘭的失敗或在對俄羅斯極為有利的條件下達成停火協議，將迫使歐洲重新武裝，這畢竟是美國的戰略目標。美國可以與俄羅斯談判達成協議，然後穩步加大對烏克蘭的壓力，直到烏克蘭同意協議的條件。事實上，美國甚至可以試圖迫使烏克蘭——以及由此延伸到歐洲——
遵守這些條款。

歐洲可以取代美國成為烏克蘭的主要安全提供者。

舉例來說，華盛頓可以關閉基輔的Starlink終端，這是衛星通信技術。Starlink對烏克蘭的戰爭努力至關重要，若停止服務，將立即導致烏克蘭前線指揮和控制系統的崩潰，這在軍事上將是災難性的。鑑於烏克蘭對Starlink的依賴，歐洲國家無法在短期內迅速彌補服務的突然撤回。儘管Starlink並非無可替代，且可以建立替代的指揮與控制基礎設施，但烏克蘭目前對該系統的依賴使其處於非常脆弱的境地。

在現有武器和裝備的維護方面，美國對烏克蘭及其歐洲盟友擁有巨大的影響力。除了美國提供給烏克蘭的軍事裝備外，其他烏克蘭夥伴提供的許多設備和武器也是從美國國防公司購買的。這些包括M777和M109榴彈砲、艾布蘭主戰坦克、布雷德利步兵戰車、高機動性火炮火箭系統（HIMARS）和M270多管火箭系統、F-16戰鬥機以及各種裝甲運兵車等。如果美國堅持不再為烏克蘭提供新裝備，那是一回事，但如果它停止維護或提供已經使用的設備的備件，那就是另一回事。美國還可以禁止歐洲國家購買相關的備件，然後將其送往烏克蘭。烏克蘭的武裝力量大約有4000件軍事裝備等待修理，並且每天在戰鬥中都有更多裝備受損。歐洲隨著時間的推移可以將烏克蘭的軍事力量轉型為可在沒有美國幫助的情況下支持的系統。但是，如果美國積極採取行動，阻止對已提供裝備的維護，那麼歐洲將無力遏制烏克蘭軍隊逐步失去機動性的趨勢。

作為聯盟的領導成員，美國提供了大部分的後勤支持、運輸能力和人員，來運作對烏克蘭的軍事技術援助。與其他領域一樣，歐洲無法迅速取代這些援助。歐盟可以在其邊界內有效管理大規模的後勤工作，歐洲國家擁有大量資產和能力來規劃和執行作戰。然而，大多數規劃和執行軍事後勤的結構都屬於北約，並且有美國的深度參與。美國可以讓其駐歐洲指揮部的工作人員逐步將後勤控制權轉交給歐洲同行。但如果美國阻止其工作人員協助這一交接，歐洲則需要複製現有的結構，而不是取代北約職位中的美國人員。這將大大複雜化這一過程。

大陸凝聚力

歐洲取代美國掌握領導權的另一大障礙是大陸缺乏凝聚力。以歐洲的國防工業為例，儘管歐洲國防公司擁有生產維持烏克蘭戰爭努力所需大多數類型裝備的相關專業知識，但幾乎所有歐洲國家購置這些裝備的數量都太少，無法確保對這些公司提供有意義的投資回報，而不會以過高的成本銷售。由於無法預期獲得大筆訂單，歐洲製造商往往擁有小型設施，且在擴展時面臨不利的法規。解決這一挑戰需要全大陸的協作，以擴大供應鏈中每一環節的訂單規模，並向企業保證，如果他們擴大設施和產能，將會獲得良好的投資回報。

儘管歐盟的財政實力和監管支持對擴展歐洲國防工業基礎至關重要，歐盟成員國需要與英國、挪威和烏克蘭本身合作，而不應讓非國防相關的議題使討論偏離軌道。外交官需要將持續的爭端進行分隔。例如，法國和英國之間關於漁業的狹隘爭端，或波蘭和烏克蘭之間關於農業的爭執，都不應該讓這一進程受到阻礙。

北約也是一個緊張的源頭。對歐洲國防工業基礎的投資將顯著增強北約的韌性和持續大規模作戰的能力，但繼續將更多裝備和物資提供給烏克蘭將以犧牲歐洲執行北約防衛歐洲大西洋區域計劃的準備狀況為代價。對於與俄羅斯接壤的國家來說，這是一個非常不舒服的局面。此外，匈牙利等國可能會充當擾亂者，阻礙歐盟內部的務實解決方案。因此，為了保持歐洲的凝聚力，歐洲各國政府需要集體認識到，一些國家將面臨更大的即時風險，並且這些國家需要比其他國家更多的防禦，因此，支持烏克蘭的任務應不成比例地由西歐國家承擔。

只有當歐洲能夠在大陸範圍內合理化供應鏈並在國防生產中實現規模經濟時，它才有能力滿足烏克蘭的需求。在當前的體系下，各國彼此競爭零部件和物資，從而推高了國防物資的價格，歐洲將無法達成目標。以炮彈為例。2023年，烏克蘭從其國際夥伴，包括美國，收到了大約160萬發155毫米炮彈。2024年，烏克蘭收到大約150萬發炮彈。分析師認為，烏克蘭每年需要240萬發炮彈來防止俄羅斯進一步推進。這種差距似乎表明，沒有美國的供應，歐洲無法充分支持烏克蘭。

然而，歐洲並沒有充分利用其能力。例如，在英國，155毫米炮彈的實際鍛造和填充能力是俄羅斯全面入侵開始時的16倍。儘管產能增長，但由於英國並未下達訂單，生產並未隨之增長。部分原因在於歐洲並未生產足夠的爆炸物，儘管製造商能夠生產炮彈，但他們難以為其提供推進劑。然而，另一家英國國防公司自2022年以來一直在嘗試大幅擴建其爆炸物粉末廠，但其提案多次被當地議會拒絕。中央政府並未對議會施壓，要求其放棄狹隘的地方主義。如果獲得許可，推進劑的生產可以在幾個月內增長。整個大陸的情況相當相似。歐洲可能無法在2025年達到240萬發的目標，但只要有更多的協調和決心，它可以在年底之前取代美國的貢獻。

歐洲在幾個領域將會嚴重難以滿足烏克蘭的需求。它幾乎無法替代美國製造的攔截器，這些攔截器被用於烏克蘭的愛國者防空系統，這是唯一能攔截俄羅斯氣動彈道和準彈道導彈的系統。然而，俄羅斯對烏克蘭造成的大多數損害是由巡航導彈造成的，這些導彈可以通過歐洲的武器攔截，例如SAMP/T和IRIS-T導彈，並且大多數俄羅斯的彈道導彈打擊目標並非由愛國者防禦。獲得歐洲支持後，烏克蘭可以找到減少俄羅斯相對較少的彈道導彈打擊影響的方法，並進一步瞄準支持俄羅斯彈道導彈生產的供應鏈。總之，即使歐洲無法彌補美國的缺口，後果也不必是災難性的。

沒有藉口

歐洲能否承擔自身安全負擔的根本問題——除了美國政策是否積極阻撓此項努力——是意
願。為了履行現有的歐洲對北約的承諾，歐洲大多數成員國的支出將超過GDP的3%。若要快速擴大國防工業能力，以支持烏克蘭並重建軍事力量，成本將更高。到目前為止，歐洲國家在資源分配上仍然猶豫不決。德國最近宣布增加國防開支，而歐盟則更廣泛地調整了其債務規則，允許更多借貸來進行國防投資。然而，正如德國在2022年宣布的情況一樣，這些聲明是否能推動有效的再軍備過程尚不明朗。是否能承擔這一成本由歐洲來決定，但他們不應該以無法在沒有美國的情況下保衛烏克蘭為藉口來推卸責任。然而，這一過渡是否能發生，很大程度上取決於美國是否希望如此。

--
You ask, what is our policy? I will say: It is to wage war, by sea, land and
air, with all our might and with all the strength that God can give us; to
wage war against a monstrous tyranny, never surpassed in the dark and
lamentable catalogue of human crime. That is our policy.
~ Winston Churchill, Blood, Toil, Tears and Sweat, 5/13/1940

--