[轉錄] 以「保障自我治理」作為國安法制的核心理

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黃丞儀 @ Cheng-Yi Huang
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一、 「明顯而立即危害」標準的爭議
如前所述，目前「關鍵基礎設施」的定義以風險的類型來劃定範圍，往往會失之過寬。而且，究竟什麼樣的風險，才達到可以運用公權力進行管制的程度？即如近年引起不少討論的王炳忠案[1]，臺北地院及臺灣高院先後作成無罪判決，引發爭議。本案爭點涉及修正前國家安全法第2條之1及第5條之1的「意圖危害國家安全、社會安定為大陸地區發展組織」罪[2]，檢察官最大的困難在於不易舉證，難以證明被告的組織活動「是否確係為中共而發展組織」，又其蒐集現退役軍人或軍校學生的個人資料等情事及相關金流等，無法成功說服法院係為中共發展組織、遭吸收加入中共或欲為中共培植戰時通敵之內應勢力。

臺北地方法院判決指出，在涉及人民結社與言論等重要的政治權利時，倘若一概以刑罰手段作為限制，恐怕過度侵害人民的憲法權利，與比例原則不符。除援引我國釋憲實務外，法官更援引美國聯邦最高法院Schenk案（Schenk v. United States, 249 U.S. 47
(1919)）見解，進而以「目的性限縮」的合憲解釋，限縮國家安全法之適用，使其需達到對國家安全發生「明顯且立即的危險」，才能夠以刑罰相繩。法院認為該案被告的行為並未達此標準，因此無法以修正前的國安法第2條之1、第5條之1第1項處罰。

該法院在本案採取的見解奠基於言論自由與結社自由屬於重要的政治權利，應採嚴格保障標準，進而以「明顯而立即的危險」作為判斷標準。然而，如果已經達到「明顯而立即的危險」，恐怕對國家的存續或民主體制而言，已經到了難以回復的狀態，甚至可能瀕臨政府被推翻的階段。因此，「明顯而立即的危險」如何具體化，甚至兼顧國家安全的保障、民主體制的維續，不無問題。

再者，該判決見解過度擴張「政治性言論、集會自由應採明顯而立即危險」的適用範圍。無論何種違憲審查本質上都涉及不同權利之間的衝突與調和，國家安全和政治權利的衝突，人身自由甚至生命權的限制與剝奪，這些都沒有絕對標準，必須經過比例原則的權衡。在國安案件中，對於政治權利的限制，經常是採取抽象危險犯的刑法管制模式，無論是大法官釋字第445號解釋或釋字第644號解釋對於集會遊行法和人民團體法限制不得主張共產主義，都指出社會必須容忍一定程度的異議，民主社會的公民本即負有互相傾聽、理解與包容的政治義務。不過，此一容忍義務的界限是否包含「民主體制」需到達「即將被推翻」的程度方得以自我防衛？若否，何謂「明顯而立即的危險」？天平的另外一端就是，如果對於國家安全的危害做了太早的預防，也可能讓國家安全的概念過度擴張，導致政府濫權，迫害不同立場的政治團體或個人，反而創造了民主憲政體制的漏洞。究竟那道線要劃在哪裡，還是必須回到每個社會具體的脈絡來判斷，而且恐怕永遠沒有標準答案。

二、 美國Korematsu案對「明顯而立即危害」之理解[3]
美國聯邦最高法院在Korematsu判決[4]中所作的論理，或許可以作為探討國家安全保障界限的一個起點。該案事實涉及美國政府在二戰期間，透過小羅斯福總統的總統命令（
executive order），在欠缺正當法律程序保障的情況下（例如經由正式的聽證會以證明其可能對國家安全產生威脅），大規模地將日裔美國人士拘禁於集中營，期間長達三年，甚至包含出生於美國且從未到過日本的美國公民。當時美國聯邦最高法院以6：3的票數維持了相關總統命令的合憲性，但這個判決日後在美國憲法學界中受到諸多批判，聯邦政府在戰後正式道歉並予以賠償。在判決當下，美國聯邦最高法院的大法官很清楚，除了血緣關係外，沒有充分證據可以說明日裔美國人對美國欠缺忠誠，不過主筆該判決的大法官
Hugo Black也明確的指出：「法院不能輕易在沒有證據的情況下，拒絕軍事機關的判斷。由於日裔美國人中有不忠誠的成員，在無法快速且準確的確定是誰的情況下，和宵禁一樣，對日裔美國人的排除（exclusion）是合理的。」除了其「明顯而立即危險」的證據顯然不足外（沒有任何具體的證據顯示日裔美國人中存在著間諜或破壞行為），這樣的禁令也未針對其他敵對國家（如德國或義大利等），在平等原則上顯然存在著種族歧視的問題，更遑論聯邦政府在欠缺明確證據的情況下，依舊武斷地依據血統判斷，將本國公民當成敵國人民。

臺北地方法院判決援引的Schenck v. United States（1919）判決，涉及的也是戰時以和平手段提出「反對徵兵」的言論，卻遭到政府以間諜罪起訴並施以刑罰。聯邦最高法院雖然提出了著名的「明顯而立即的危險」之標準，但最後仍然否認此種言論受到憲法言論自由的保障。某種程度上「明顯而立即危險」標準，正是為了論證管制的正當性：「這樣言論已經構成明顯且立即的危險，因而不應受言論自由所保障」，而非否定管制的必要。從這兩個美國聯邦最高法院的判決來看，面臨戰爭威脅，法院認為國家安全潛在的威脅可以證立政府的管制必要，無論是人身自由或言論自由，大法官們都肯認國家安全保障的優先性，甚至也容忍實際極薄弱的證據。因此，台北地方法院去脈絡的引用「明顯而立即危險」標準，反而肯認了行為人的行為應該受到保障，正和美國聯邦最高法院的論理結果恰恰相反。倘若對國家安全保障，採取如此嚴格的標準，恐怕是讓民主體制的存續岌岌可危。那麼，我們可以採取什麼樣的標準？

三、 政治自決和國家安全的關係
相較於英國或美國的經驗，臺灣其實面臨兩個更直接挑戰，其一當然是來自中華人民共和國的武力威脅，另一個則是內部對於「國家認同」的分歧。而我們不難發現，無論是過往的國安三法，或是近日的國安修法，背後都涉及兩種國家認同的對抗。不過，現下生活在中華民國台灣的人民，就算對於國家定位有不同看法，大概仍能認同自由民主和憲政主義已是台灣基本價值。

因此，對此時此刻的台灣而言，國家安全並非為了維護特定的政黨或持有特定國家認同的統治者的正當性，而是在於讓台灣人民隨時都保有「政治自決」的可能性。倘若特定人或團體的行為，將妨礙台灣人民行使自我治理，即構成對國家安全的危害。換言之，所謂「危害國家安全」可以具體化為「任何意圖改變臺灣人民自我治理、自我決定權利的行為」，這也可以作為「敵對行為」的認定標準，進一步正當化後續的管制措施。此一標準也可以用以說明當前的國家安全保障標的和過去乃至於對岸的威權體制有何不同。過往威權時期的政權，「國家安全」是為了鞏固獨攬權力、壓制人民自決的政黨利益而存在，是為了維繫威權、反而侵害人民自決權利的「國家安全」。相反的，作為民主政體，掌握「政治自決」的概念，才能和威權體制的國家安全做出區隔。

而「政治自決」的目的也在於維繫「自由民主憲政秩序」的存續，許宗力大法官在釋字第644號的個別意見書中亦提出類似的觀點，他主張「人民團體之目的與活動，須達到有事實足認已對中華民國之存在或自由民主之憲政秩序構成明顯而立刻危險之地步，始得廢止許可。」只不過在實行的階段上，未必要達到「明顯而立刻危險」的地步，才能繩之以法。對於「政治自決」的妨礙，如果已經在因果關係鍊上有充分的連結，致使政治自決可能受到不必要的實質限制，就可以介入管制。因此，如果海底電纜遭到切斷，導致離島人民接收政治資訊受限，對於選舉也好，或地方治理也罷，都將有所影響，乃至於被迫必須接收對岸的訊息，即有管制介入的必要。

[1] 臺灣臺北地方法院107年度矚重訴字第1號判決及臺灣高等法院110年度矚上訴字第3號判決

[2] 修法後整合至第三條。

[3] Stone, Geoffrey R. 2005. Perilous Times: Free Speech in Wartime: From theSedition Act of 1798 to the War on Terrorism. Rhetoric & Public Affairs.

[4] Korematsu v. United States (1944)
4.附註、心得、想法︰
※ 40字心得、備註 ※

其實不問治理模式如何
真正的問題是"實行的階段上，未必要達到「明顯而立刻危險」的地步"
因此基於國家作為唯一合法壟斷暴力的共同體與法秩序組成之共同體
以及藍白已經使這個共同體之秩序受危害之此時
為自我治理之維持，應當徹底全面之斷然處置
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