[舊聞] 新公布的「囤房稅2.0」為何無效？課徵「

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獨立評論＠天下 OURs都市改革組織 廖庭輝

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新公布的「囤房稅2.0」為何無效？課徵「特別稅」才是解方
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7月6日，財政部公布「房屋稅差別稅率2.0方案」，並被媒體稱為「囤房稅2.0改革」，修正重點主要是將目前的「非自住住宅」（第四戶以上）[1] 的房屋稅率區間，由「1.5%～3.6%」提高為「2%～4.8%」。

同時，由於過去地方政府可以自行決定是否設定差別稅率[2] ，目前全國22縣市中，僅10個縣市採取差別稅率。財政部版也將要求地方政府「必須」設定差別稅率。

但這次的「囤房稅2.0」，能夠有效達成政策目的嗎？又可能產生哪些新的問題？過去政府屢屢反對囤房稅，為何這次風向丕變呢？

筆者認為，財政部目前提出的內容仍難以突破既有版本的限制，幾乎不可能產生實質的政策效果，政治意圖遠大於改革意圖，甚至部分內容在未經深思熟慮下，對租屋市場可能將產生負面效應。

過去屢次反對囤房稅，現在卻突然政策大轉彎

事實上，針對台灣嚴重的囤房空屋問題，2019年便已經有民眾在公共政策網路參與平台提案表示「應課徵空屋稅」，2020年亦有「第三戶房產開始強制課徵囤房稅」的提案，且非常迅速達到5千人次的附議並成案。

與此同時，2019年起OURs也積極倡議囤房稅，盤點與彙整了台灣囤房空屋嚴重等現況，並屢次參加公聽會等表達意見。除要求政府「真實揭露台灣有無囤房現象的數據」，更提出許多囤房稅的設計概念方案。

而財政部對民眾與OURs的倡議，回應均是「窒礙難行，不予參採」，並在2021年的「政府實施房地合一稅及是否推動囤房稅之政策評估公聽會」中，表示「現行稅制已具備囤房稅機制，各地方政府已可就持有多屋者訂定差別稅率」，並認為依據韓國經驗，「加重持有稅抑制房價及囤房之效果不彰」，甚至表示「囤房稅將可能影響78萬租戶」，並經OURs數據檢核證明為假。

財政部雖在公聽會要求下承諾進行囤房稅修法評估，但直至2022年，其評估仍表示「全台僅台北市贊成調高囤房稅率，其餘21縣市皆表態反對」，持續推託改革。

內政部則是於2020年發佈「數據顯示臺灣囤房問題有限，整體趨勢朝向均衡」新聞稿（現已刪除），認為「既有空屋有58.2%是一屋者所有，只有7%是多屋者所有」，並表示「囤房稅對空屋率的影響並不顯著」。由於「空屋多為一屋者所有」明顯違背常理，而後經
OURs數據檢核，證明內政部認定與空屋計算方式嚴重失真。

因此，政府3年來均強烈抗拒囤房或空屋稅的改革要求，認為是「無效改革」。而在大選將近，訴求「居住正義」的716遊行前夕卻忽然180度轉彎，過去的推託之詞、反對意見便一瞬間都消失了，其政治考量顯然遠大於政策專業考量。

居住現狀：囤房空屋更多、房價租金更貴

退一萬步說，即便政府是迫於民意或選票壓力，作了「毫無必要」的改革，但若人民普遍認為這些問題並不嚴重，壓力又從何而來？因此在回答「囤房稅的政策目標與制度設計」前，必須先釐清空屋囤房現況。

首先，台灣目前的住宅存量約為922.8萬宅，而2020年普查空閒住宅數約為117.5萬宅（已排除「偶爾自住」的空屋[3] ）；若計入年度差異的誤差，空屋率保守估計約為12%，差不多每8間住宅，就有1間空置。

而這些空屋實際上並不如某些論者所言，都是以「偏鄉」、「老厝」為主。在分布方面，由於六都多範圍遼闊，內部各區城鄉差異頗大，應以「鄉鎮市區」為單位觀察較為準確。2017年空屋數最高的3大鄉鎮市區為「中壢區」、「新竹市」、「桃園區」，均為都會人口密集地區，而非偏鄉。

而在屋齡方面，依據內政部統計，屋齡「未滿5年」的新宅空屋率高達37.2%，且多屋者的新宅空屋率更高，持有10房以上者，手中5年以內的新宅，空屋率甚至高達62%。

而若是觀察囤房現象，則有嚴重的「房產集中化趨勢」。持有超過3房的人數，從2015年6月的33.6萬人，攀升至2021年6月的50.2萬人；2015年至2020年台灣「新建」的住宅，則有過半為非自住（多屋）家戶持有。

與此同時，台灣近年房價與租金又同時飆漲。2016至2021年，國泰房價指數上漲45.35%，信義房價指數上漲32.29%[4] ，連內政部相對保守的住宅價格指數都上漲了18.30%。而同時期房租則上漲28.83% [5] 。

綜上所述，台灣近年來的住宅困境圖像便是「房價房租飆漲，居住負擔更大，一堆住宅無人住，多屋族房產更多」。而今年為中央政府競選關鍵年份，人民開始檢討與反思當前政府執政成效，加上近期遊行聲勢逐漸壯大，政府自然感受到壓力「被迫」進行改革。

財政部的版本，會面對哪些困境？

在上述問題下，囤房稅是否有效的最重要評估指標，應為「能否有效改變住宅空置使用狀態」。而以目前財政部版本調高《房屋稅條例》稅率區間的方式，完全無法達成。

首先，是「目前現行房屋稅制的困境，財政部版本仍然沒有解決」。這可以分為以下四點：

第一，房屋稅的計算方式為「稅基乘稅率」，稅基評定則是地方政府的權責。在稅基普遍過低的狀況下，略微調升稅率效果極微小，根本難以達成改變使用狀態的目標。

看看數據：2022年有7個縣市（桃園市、台中市、台南市、高雄市、新竹縣、屏東縣、新竹市）開始徵收房屋稅差異稅率，合計受影響的約有25.27萬戶，稅額增加12.59億元。換言之，7縣市平均每位囤房大戶，今年房屋稅多付了將近5,000元。請問，買得起3間以上房屋的人，會因為每年要多繳5,000元的稅，就有動力去改變使用狀態嗎？

而本次財政部版本預估，將有36萬戶會增加稅賦，增加的稅收粗估為新台幣26億元，等於每戶多負擔約7,200元。5,000元對大戶來說不夠，難道7,200就可以推動大戶們把住宅出售或出租？

第二，雖然財政部本次修法預計要求地方政府「必須」設定差別稅率，但地方政府仍可以透過許多「技術手段」抵制或陽奉陰違，例如透過修法技術，把需要課徵差別稅率的門檻拉高。

舉個例子，宜蘭縣的差別稅率為「非自住2戶以下每戶1.5%，3戶以上7戶以下每戶2%，8戶以上每戶3.6%」。但2018年宜蘭縣持有8戶以上的多屋家戶僅有71戶，打擊面被大幅縮小。台南市版本也有類似狀況，適用最高3.6%稅率的「非自住6戶以上」家戶，僅佔台南非自住家戶的1.12%。

而即便《房屋稅條例》修法，也需要地方議會同步修正自治條例才能實施，地方議會大可技術性拖延修法進程，「沒共識」、「開不成」個3、5年，而財政部完全無計可施。

第三，中央想修改法令改革當好人，實際加稅的「壞人角色」都推給地方，屆時又將陷入中央與地方互踢皮球或延宕等爭議（如上述提及的21縣市皆表態反對提高稅率上限），並可能造成許多回調、退步的風險。

如新北市、新竹縣皆有「稅率回調」等退步情形。新北市在2018年選舉結束後，隨即把非自住住宅稅率從2.4%降為1.5%，並延續至今；2017年新竹縣議會亦把非自住住宅稅率從
2.5%修正為1.6%。台北市也曾經在2018年增加將建商囤房稅加入「寬限3年」，直至2021年才改進為1年。

最後，則是財政部版本可能造成的新問題。由於財政部將「出租且申報所得達租金標準」改為「1.5～2.4%」，看似較原有的「1.5%～3.6%」低，但由於必須進行差別稅率，因此不少「多屋族房東」的稅負將較原本提升。由於台灣有非常嚴重的租屋黑市問題，有7至9成的房東都偽裝自用以逃漏出租相關稅負。在此情形下，逃漏稅的房東將更有動機逃避增加的稅負，反而造成租屋黑市更嚴重；而誠實繳稅的房東，則很有可能把增加的稅負直接轉嫁給房客，造成租屋族負擔更大。

因此，目前財政部與各地方政府的所謂「囤房稅」，筆者認為根本不夠格稱為囤房稅，完全無法達成「去除既有囤房空屋」的效果，僅能「略增稅收」，甚至反而因為「事實證明囤房稅無效」，而對真正的改革造成反挫。

財政部事到臨頭卻倉皇提出毫無作用、甚至可能帶來負作用的改革方案，其目的在於「提前消弭遊行與民意壓力」。至於立法院是否通過法案，政府都已經提前收割了「改革光環」，即便真的通過法案，徵收也已是2025年後的事，到時候此屆政府早已安全下莊。

真正的囤房稅，應該跳脫房屋稅框架而改採「特別專法」

那麼，如何才是可行有效的囤房稅呢？首先要做的便是確立政策目的，將囤房稅指向「能否改變住宅空置的使用狀態」，並對應上述困境提出解決方案。

筆者的具體建議是，比照奢侈稅模式，依《財政收支劃分法》第19條「各級政府為適應特別需要，得經各該級民意機關之立法，舉辦臨時性質之稅課」，由中央立法開徵「囤房特別稅」。

這種「中央版」囤房稅並非空想，例如法國早在1998年便開徵「住宅空屋稅」（Taxe
sur les Logements Vacants），並達成一定效果，適用於居民人口超過5萬且住房供需明顯失衡、存在嚴重住房困難（如租金過高、租賃住房供應不足）的城鎮，旨在鼓勵投資人、房東在租賃市場上多提供住房；而在台灣，也有採《財政收支劃分法》制定臨時稅課的立法前例，例如特種貨物及勞務稅（俗稱奢侈稅），在概念上與技術上都完全可行。

筆者認為，透過中央另外制訂「囤房特別稅」，可完全跳脫現行房屋稅的框架，在稅基與稅率設計上提出真正具威嚇力的方案，才能有效引導空屋出租、出售。簡而言之，概念是「多屋重稅，出租免徵，偏鄉免計」。

為盡可能降低行政成本與立法難度，初步建議課徵對象比照當前自住住宅定義（持有3戶以上）才課徵囤房稅；而非建設公司相關屬性的法人，也比照自然人標準認定。

稅賦計算方面，地方房屋稅仍然照舊，與「中央特別稅」並行且互相無關。但基於稅賦計算徵收行政簡便，建議採該房產當年房屋稅與地價稅的總值為稅基，該家戶或法人持有總房數為基本稅率，並伴隨實施年期，以一定百分比遞增。

舉例而言，A家戶若持有5間房屋，便對第4、第5間課徵該房屋當年房屋稅與地價稅總值5倍的囤房稅。如果下一年還是同樣情況，其囤房稅率加徵15%，第三年則加增30%等，達成真正「多屋重稅」的效果。

而在「多屋重稅」的前提下，為避免租金轉嫁、民意反彈與仇富質疑，建議搭配「出租免徵」作為配套：多屋者可出示租賃契約並依法申報租賃所得，則免計、免徵囤房稅。如前述舉例持有5間房屋的A家戶，如將其中一間房屋出租，則僅對第4間房屋課徵囤房稅，若將2間房屋都出租，則全數免徵。

與此同時，還可參考法國制度設計特定的適用範圍，將人口較少的偏遠鄉鎮劃為例外，該區的房屋不必計入囤房數，即可免除所謂鄉下祖厝、離鄉空屋的「誤傷無辜」疑慮。如A家戶持有的5間房屋中，其中有1間位於偏鄉，就只要針對第4間房屋課徵囤房稅。

並且，透過臨時稅的設計，可設定「落日時程」，導引空屋合理運用後即可退場，視為銜接房產稅制改革的階段方案，並將稅收設定專用，全數做為中央興辦社會住宅的經費，以達到「取之地產，用之社宅」的目的。

改革需要對症下藥，真正回應人民期待

囤房稅的目標絕非收稅，而是透過租稅機制，引導空屋釋出使用。但這兩年囤房稅進展甚微的結果已然證實，侷限在現行房屋稅框架中，實難達成這個目標。因此OURs建議轉換思路，採中央開徵「囤房特別稅」的作法。透過這些設計，既可避免「稅負不重」產生的無效反挫，也無須陷入中央對地方自治事項過度干預、互踢皮球等爭議，執行上也不用處理地方議會立法配合等問題。

同時筆者也必須強調，「囤房特別稅」與現行或未來將展開因應高房價的政策，或未來稅基逐步調整正常化等目標，絕不是非此即彼的競合關係，而是實現「房市正常化」目標下的不同政策工具。

最後，OURs認為，政府推動政策改革，應以適切的資料和分析為基礎，而非以政治與選舉考量掩蓋實質問題；與此同時，目前立院三個在野黨亦應謹慎思考對應政策，莫要陷入隨財政部版起舞的「陷阱」，淪為在《房屋稅條例》的框架下彼此喊價。

（作者為OURs都市改革組織研究員。）

[1] 非自住房屋的須符合「房屋無出租使用」、「供本人、配偶或直系親屬實際居住使用」、「本人、配偶及未成年子女全國合計3戶以內」。前兩者由於租屋黑市與查核不易，因此實務上通常簡化以3戶討論自住標準。

[2] 「差別稅率」是指透過戶數區分非自住房屋適用的稅率，如台北市非自住住宅2戶以下稅率2.4%，3戶以上為3.6%，即為差別稅率；新北市則未採差別稅率，非自住房屋一律1.5%。

[3] 如度假宅、逢年過節才會使用的鄉下祖厝等，約48.9萬宅。

[4] 國泰房價指數以新成屋、預售屋為主；信義房價指數則以成屋、中古屋為主。

[5] 由於現行主計總處租金指數嚴重失真，此處使用台大經濟所碩士李祖福自591擷取100萬筆真實成交資料統計製作之租金指數為資料來源。

5.附註、心得、想法︰
※ 40字心得、備註 ※
財政部一公布全國囤房稅總歸戶，這篇舊聞就立刻回應了

囤房稅2.0無引導空屋出租效果　多繳幾千元而已

誤以為打房目標是強迫賣房就更不對了，是引導空屋出租才對。

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