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[舊聞] 新公布的「囤房稅2.0」為何無效?課徵「

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獨立評論@天下 OURs都市改革組織 廖庭輝

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新公布的「囤房稅2.0」為何無效?課徵「特別稅」才是解方
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7月6日,財政部公布「房屋稅差別稅率2.0方案」,並被媒體稱為「囤房稅2.0改革」,修正重點主要是將目前的「非自住住宅」(第四戶以上)[1] 的房屋稅率區間,由「1.5%~3.6%」提高為「2%~4.8%」。

同時,由於過去地方政府可以自行決定是否設定差別稅率[2] ,目前全國22縣市中,僅10個縣市採取差別稅率。財政部版也將要求地方政府「必須」設定差別稅率。

但這次的「囤房稅2.0」,能夠有效達成政策目的嗎?又可能產生哪些新的問題?過去政府屢屢反對囤房稅,為何這次風向丕變呢?

筆者認為,財政部目前提出的內容仍難以突破既有版本的限制,幾乎不可能產生實質的政策效果,政治意圖遠大於改革意圖,甚至部分內容在未經深思熟慮下,對租屋市場可能將產生負面效應。

過去屢次反對囤房稅,現在卻突然政策大轉彎

事實上,針對台灣嚴重的囤房空屋問題,2019年便已經有民眾在公共政策網路參與平台提案表示「應課徵空屋稅」,2020年亦有「第三戶房產開始強制課徵囤房稅」的提案,且非常迅速達到5千人次的附議並成案。

與此同時,2019年起OURs也積極倡議囤房稅,盤點與彙整了台灣囤房空屋嚴重等現況,並屢次參加公聽會等表達意見。除要求政府「真實揭露台灣有無囤房現象的數據」,更提出許多囤房稅的設計概念方案。

而財政部對民眾與OURs的倡議,回應均是「窒礙難行,不予參採」,並在2021年的「政府實施房地合一稅及是否推動囤房稅之政策評估公聽會」中,表示「現行稅制已具備囤房稅機制,各地方政府已可就持有多屋者訂定差別稅率」,並認為依據韓國經驗,「加重持有稅抑制房價及囤房之效果不彰」,甚至表示「囤房稅將可能影響78萬租戶」,並經OURs數據檢核證明為假。

財政部雖在公聽會要求下承諾進行囤房稅修法評估,但直至2022年,其評估仍表示「全台僅台北市贊成調高囤房稅率,其餘21縣市皆表態反對」,持續推託改革。

內政部則是於2020年發佈「數據顯示臺灣囤房問題有限,整體趨勢朝向均衡」新聞稿(現已刪除),認為「既有空屋有58.2%是一屋者所有,只有7%是多屋者所有」,並表示「囤房稅對空屋率的影響並不顯著」。由於「空屋多為一屋者所有」明顯違背常理,而後經
OURs數據檢核,證明內政部認定與空屋計算方式嚴重失真。

因此,政府3年來均強烈抗拒囤房或空屋稅的改革要求,認為是「無效改革」。而在大選將近,訴求「居住正義」的716遊行前夕卻忽然180度轉彎,過去的推託之詞、反對意見便一瞬間都消失了,其政治考量顯然遠大於政策專業考量。

居住現狀:囤房空屋更多、房價租金更貴

退一萬步說,即便政府是迫於民意或選票壓力,作了「毫無必要」的改革,但若人民普遍認為這些問題並不嚴重,壓力又從何而來?因此在回答「囤房稅的政策目標與制度設計」前,必須先釐清空屋囤房現況。

首先,台灣目前的住宅存量約為922.8萬宅,而2020年普查空閒住宅數約為117.5萬宅(已排除「偶爾自住」的空屋[3] );若計入年度差異的誤差,空屋率保守估計約為12%,差不多每8間住宅,就有1間空置。

而這些空屋實際上並不如某些論者所言,都是以「偏鄉」、「老厝」為主。在分布方面,由於六都多範圍遼闊,內部各區城鄉差異頗大,應以「鄉鎮市區」為單位觀察較為準確。2017年空屋數最高的3大鄉鎮市區為「中壢區」、「新竹市」、「桃園區」,均為都會人口密集地區,而非偏鄉。


而在屋齡方面,依據內政部統計,屋齡「未滿5年」的新宅空屋率高達37.2%,且多屋者的新宅空屋率更高,持有10房以上者,手中5年以內的新宅,空屋率甚至高達62%。

而若是觀察囤房現象,則有嚴重的「房產集中化趨勢」。持有超過3房的人數,從2015年6月的33.6萬人,攀升至2021年6月的50.2萬人;2015年至2020年台灣「新建」的住宅,則有過半為非自住(多屋)家戶持有。

與此同時,台灣近年房價與租金又同時飆漲。2016至2021年,國泰房價指數上漲45.35%,信義房價指數上漲32.29%[4] ,連內政部相對保守的住宅價格指數都上漲了18.30%。而同時期房租則上漲28.83% [5] 。

綜上所述,台灣近年來的住宅困境圖像便是「房價房租飆漲,居住負擔更大,一堆住宅無人住,多屋族房產更多」。而今年為中央政府競選關鍵年份,人民開始檢討與反思當前政府執政成效,加上近期遊行聲勢逐漸壯大,政府自然感受到壓力「被迫」進行改革。

財政部的版本,會面對哪些困境?


在上述問題下,囤房稅是否有效的最重要評估指標,應為「能否有效改變住宅空置使用狀態」。而以目前財政部版本調高《房屋稅條例》稅率區間的方式,完全無法達成。

首先,是「目前現行房屋稅制的困境,財政部版本仍然沒有解決」。這可以分為以下四點:

第一,房屋稅的計算方式為「稅基乘稅率」,稅基評定則是地方政府的權責。在稅基普遍過低的狀況下,略微調升稅率效果極微小,根本難以達成改變使用狀態的目標。

看看數據:2022年有7個縣市(桃園市、台中市、台南市、高雄市、新竹縣、屏東縣、新竹市)開始徵收房屋稅差異稅率,合計受影響的約有25.27萬戶,稅額增加12.59億元。換言之,7縣市平均每位囤房大戶,今年房屋稅多付了將近5,000元。請問,買得起3間以上房屋的人,會因為每年要多繳5,000元的稅,就有動力去改變使用狀態嗎?

而本次財政部版本預估,將有36萬戶會增加稅賦,增加的稅收粗估為新台幣26億元,等於每戶多負擔約7,200元。5,000元對大戶來說不夠,難道7,200就可以推動大戶們把住宅出售或出租?

第二,雖然財政部本次修法預計要求地方政府「必須」設定差別稅率,但地方政府仍可以透過許多「技術手段」抵制或陽奉陰違,例如透過修法技術,把需要課徵差別稅率的門檻拉高。

舉個例子,宜蘭縣的差別稅率為「非自住2戶以下每戶1.5%,3戶以上7戶以下每戶2%,8戶以上每戶3.6%」。但2018年宜蘭縣持有8戶以上的多屋家戶僅有71戶,打擊面被大幅縮小。台南市版本也有類似狀況,適用最高3.6%稅率的「非自住6戶以上」家戶,僅佔台南非自住家戶的1.12%。

而即便《房屋稅條例》修法,也需要地方議會同步修正自治條例才能實施,地方議會大可技術性拖延修法進程,「沒共識」、「開不成」個3、5年,而財政部完全無計可施。

第三,中央想修改法令改革當好人,實際加稅的「壞人角色」都推給地方,屆時又將陷入中央與地方互踢皮球或延宕等爭議(如上述提及的21縣市皆表態反對提高稅率上限),並可能造成許多回調、退步的風險。

如新北市、新竹縣皆有「稅率回調」等退步情形。新北市在2018年選舉結束後,隨即把非自住住宅稅率從2.4%降為1.5%,並延續至今;2017年新竹縣議會亦把非自住住宅稅率從
2.5%修正為1.6%。台北市也曾經在2018年增加將建商囤房稅加入「寬限3年」,直至2021年才改進為1年。

最後,則是財政部版本可能造成的新問題。由於財政部將「出租且申報所得達租金標準」改為「1.5~2.4%」,看似較原有的「1.5%~3.6%」低,但由於必須進行差別稅率,因此不少「多屋族房東」的稅負將較原本提升。由於台灣有非常嚴重的租屋黑市問題,有7至9成的房東都偽裝自用以逃漏出租相關稅負。在此情形下,逃漏稅的房東將更有動機逃避增加的稅負,反而造成租屋黑市更嚴重;而誠實繳稅的房東,則很有可能把增加的稅負直接轉嫁給房客,造成租屋族負擔更大。

因此,目前財政部與各地方政府的所謂「囤房稅」,筆者認為根本不夠格稱為囤房稅,完全無法達成「去除既有囤房空屋」的效果,僅能「略增稅收」,甚至反而因為「事實證明囤房稅無效」,而對真正的改革造成反挫。

財政部事到臨頭卻倉皇提出毫無作用、甚至可能帶來負作用的改革方案,其目的在於「提前消弭遊行與民意壓力」。至於立法院是否通過法案,政府都已經提前收割了「改革光環」,即便真的通過法案,徵收也已是2025年後的事,到時候此屆政府早已安全下莊。


真正的囤房稅,應該跳脫房屋稅框架而改採「特別專法」

那麼,如何才是可行有效的囤房稅呢?首先要做的便是確立政策目的,將囤房稅指向「能否改變住宅空置的使用狀態」,並對應上述困境提出解決方案。

筆者的具體建議是,比照奢侈稅模式,依《財政收支劃分法》第19條「各級政府為適應特別需要,得經各該級民意機關之立法,舉辦臨時性質之稅課」,由中央立法開徵「囤房特別稅」。

這種「中央版」囤房稅並非空想,例如法國早在1998年便開徵「住宅空屋稅」(Taxe
sur les Logements Vacants),並達成一定效果,適用於居民人口超過5萬且住房供需明顯失衡、存在嚴重住房困難(如租金過高、租賃住房供應不足)的城鎮,旨在鼓勵投資人、房東在租賃市場上多提供住房;而在台灣,也有採《財政收支劃分法》制定臨時稅課的立法前例,例如特種貨物及勞務稅(俗稱奢侈稅),在概念上與技術上都完全可行。

筆者認為,透過中央另外制訂「囤房特別稅」,可完全跳脫現行房屋稅的框架,在稅基與稅率設計上提出真正具威嚇力的方案,才能有效引導
空屋出租、出售。簡而言之,概念是「多屋重稅,出租免徵,偏鄉免計」。

為盡可能降低行政成本與立法難度,初步建議課徵對象比照當前自住住宅定義(持有3戶以上)才課徵囤房稅;而非建設公司相關屬性的法人,也比照自然人標準認定。

稅賦計算方面,地方房屋稅仍然照舊,與「中央特別稅」並行且互相無關。但基於稅賦計算徵收行政簡便,建議採該房產當年房屋稅與地價稅的總值為稅基,該家戶或法人持有總房數為基本稅率,並伴隨實施年期,以一定百分比遞增。

舉例而言,A家戶若持有5間房屋,便對第4、第5間課徵該房屋當年房屋稅與地價稅總值5倍的囤房稅。如果下一年還是同樣情況,其囤房稅率加徵15%,第三年則加增30%等,達成真正「多屋重稅」的效果。

而在「多屋重稅」的前提下,為避免租金轉嫁、民意反彈與仇富質疑,建議搭配「出租免徵」作為配套:多屋者可出示租賃契約並依法申報租賃所得,則免計、免徵囤房稅。如前述舉例持有5間房屋的A家戶,如將其中一間房屋出租,則僅對第4間房屋課徵囤房稅,若將2間房屋都出租,則全數免徵。

與此同時,還可參考法國制度設計特定的適用範圍,將人口較少的偏遠鄉鎮劃為例外,該區的房屋不必計入囤房數,即可免除所謂鄉下祖厝、離鄉空屋的「誤傷無辜」疑慮。
如A家戶持有的5間房屋中,其中有1間位於偏鄉,就只要針對第4間房屋課徵囤房稅。

並且,透過臨時稅的設計,可設定「落日時程」,導引空屋合理運用後即可退場,視為銜接房產稅制改革的階段方案,並將稅收設定專用,全數做為中央興辦社會住宅的經費,以達到「取之地產,用之社宅」的目的。

改革需要對症下藥,真正回應人民期待

囤房稅的目標絕非收稅,而是透過租稅機制,引導空屋釋出使用。但這兩年囤房稅進展甚微的結果已然證實,侷限在現行房屋稅框架中,實難達成這個目標。因此OURs建議轉換思路,採中央開徵「囤房特別稅」的作法。透過這些設計,既可避免「稅負不重」產生的無效反挫,也無須陷入中央對地方自治事項過度干預、互踢皮球等爭議,執行上也不用處理地方議會立法配合等問題。

同時筆者也必須強調,「囤房特別稅」與現行或未來將展開因應高房價的政策,或未來稅基逐步調整正常化等目標,絕不是非此即彼的競合關係,而是實現「房市正常化」目標下的不同政策工具。

最後,OURs認為,政府推動政策改革,應以適切的資料和分析為基礎,而非以政治與選舉考量掩蓋實質問題;與此同時,目前立院三個在野黨亦應謹慎思考對應政策,莫要陷入隨財政部版起舞的「陷阱」,淪為在《房屋稅條例》的框架下彼此喊價。

(作者為OURs都市改革組織研究員。)

[1] 非自住房屋的須符合「房屋無出租使用」、「供本人、配偶或直系親屬實際居住使用」、「本人、配偶及未成年子女全國合計3戶以內」。前兩者由於租屋黑市與查核不易,因此實務上通常簡化以3戶討論自住標準。

[2] 「差別稅率」是指透過戶數區分非自住房屋適用的稅率,如台北市非自住住宅2戶以下稅率2.4%,3戶以上為3.6%,即為差別稅率;新北市則未採差別稅率,非自住房屋一律1.5%。

[3] 如度假宅、逢年過節才會使用的鄉下祖厝等,約48.9萬宅。

[4] 國泰房價指數以新成屋、預售屋為主;信義房價指數則以成屋、中古屋為主。

[5] 由於現行主計總處租金指數嚴重失真,此處使用台大經濟所碩士李祖福自591擷取100萬筆真實成交資料統計製作之租金指數為資料來源。

5.附註、心得、想法︰
※ 40字心得、備註 ※
財政部一公布全國囤房稅總歸戶,這篇舊聞就立刻回應了

囤房稅2.0無引導空屋出租效果 多繳幾千元而已

誤以為打房目標是強迫賣房就更不對了,是引導空屋出租才對。

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qkt 07/15 22:09說重點,你當個版?

simonho 07/15 22:09專業幫推 哥布林會無視

ganglia01 07/15 22:18http://i.imgur.com/mZ9AlrP.jpg

rjaws 07/15 22:22就這?

jump9128 07/15 22:28嗯,明天一定要好好問侯市長

Supasizeit 07/15 22:33不然你以為這版本怎麼設計的

piliwu 07/15 22:34Ours就是一堆沒讀書沒實務經驗的人

piliwu 07/15 22:37拿591租屋來看租金比政府統計數據還要失

piliwu 07/15 22:37真更嚴重,這種文叫專業笑死人

GymRat 07/15 22:57好 明年下架藍綠