Re: [新聞] 代理教師轉換縣市年資不累計 憲法法庭判

※ 引述《Comebuy (三分鐘熱度)》之銘言：
: 多次公開露面替代理教師爭權益，身為代理老師的張凱翔曾在2所高中任教，但換到新: 學校後，校方卻不採計他在前2校服務的年資，在行政訴訟敗訴定讞後，他進一步聲請: 釋憲，憲法法庭審理後，9日判決部分違憲。

懶人版：

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節錄「一一三年憲判字第七號」判決理由：

三、系爭規定一符合授權明確性原則

按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求（司法院釋字第734號、第753號、第765號解釋及本庭111年憲判字第19號判決參照）。且授權條款之明確程度，應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱（司法院釋字第680號、第710號解釋及本庭112年憲判字第5號判決參照）。

代理教師係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者」（103年聘任辦法及112年6月19日修正發布之「高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法」（下稱現行聘任辦法）第2條第3款規定參照）。準此，代理教師主要任務在於及時支援編制內教師因差假等原因所遺之課務，具補充性與特殊性；而專任教師則就特定學門科目教學，具長期延續其教學之嫻熟度，兩者於工作性質上有所差異。依釋字第707號解釋之意旨，教師待遇之高低，包括其敘薪核計，固為涉及公共利益之重大事項，惟依該解釋之意旨，有關教師之待遇事項，以法律明確授權之命令予以規範，亦為憲法所許。是以立法者訂定系爭規定一，特別就具補充性及特殊性之代理教師之權利（包括其敘薪待遇）及義務事項，具體授權教育部訂定相關規範，自非憲法所不許。而系爭規定一之授權內容及範圍，並無不具體明確之情事，是系爭規定一與授權明確性原則尚無違背。

四、中小學合格代理教師之職前年資提敘事項具全國一致性，應由中央立法統一規定

（一）中央與地方間權限分配之憲法原則

1、憲法之框架規定

有關地方自治及中央與地方如何分權，憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定，分別就中央、省、縣之立法及執行事項，定有明文。至於直轄市之自治事項，憲法或其增修條文均無明文規定予以直接保障，而係以憲法第118條規定授權立法院以法律定之。以我國有關地方自治之憲政實踐而言，立法者就直轄市之自治層級，大致與凍結前之省相當，而高於縣（市）（地方制度法第3條第1項及第2項規定參照）；然就直轄市自治事項之保障範圍，則與縣（市）自治事項幾乎完全相同（地方制度法第18條及第19條規定參照）。是就本件所涉中小學代理教師職前年資提敘事項之訂定權限爭議，應認直轄市與縣（市）享有相同之權限或應受到相同之限制，而毋須予以區別（本庭111年憲判字第6號判決理由第52段參照）。

依憲法第10章及憲法增修條文第9條第1項規定意旨，有關中央與地方間權限爭議之分配，如憲法本文及其增修條文已有明文規定者，依其規定。例如憲法第107條規定專屬中央立法並執行權限之事項；憲法第108條所定事項之立法權限屬中央，其執行則由中央決定是否自行執行或交由地方執行；憲法第109條有關省自治規定業經憲法增修條文第9條第1項規定凍結而停止適用；憲法第110條則規定屬縣立法並執行之縣自治事項。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時，首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定，或可據以解釋而劃分中央與地方間之權限（同上判決理由第53段參照）。

2、中小學非專任教師待遇事項之相關規定、爭議之性質及所涉及之憲法規定

依憲法第108條第1項第4款、第109條第1項第1款、第110條第1項第1款、地方制度法第18條第4款第1目及第19條第4款第1目、教育基本法第9條等規定，我國教育事務權限採中央與地方均權制，中央及地方政府皆有權處理教育事務相關事項。中央政府係就教育制度之規劃設計，屬全國性教育事務之執行，與涉及中央教育經費之分配與補助等事項有其權限。其餘事項，除法律另有規定外，權限歸屬地方，尤其是上開地方制度法條文所謂各級學校教育之興辦與管理者，係屬地方自治事項。

依我國教育事務由中央與地方均權之規範架構，目前中小學專任教師之待遇事項，主要規定在教師待遇條例（本條例第5條規定參照）。至中小學非專任教師之待遇事項，則由系爭規定一授權教育部訂定辦法（如103年聘任辦法及現行聘任辦法）；教育部另透過上開辦法中之系爭規定二，授權地方政府主管教育行政機關，就相關未盡事宜訂定補充規定。各地方政府依系爭規定二之授權，就中小學非專任教師之待遇事項制定自治法規，大多係由地方政府自行訂定而以自治規則發布，例如「新北市立高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任補充規定」或「桃園市高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」等。

至中小學非專任教師待遇事項中，與本件相關之代理教師職前年資提敘事項，教育部於
110年5月17日針對其所屬之國立中小學與特殊教育學校，發布「國立高級中等以下學校與特殊教育學校兼任代課及代理教師聘任實施要點」，其第7點第1項規定：「代理教師具有代理類（科）別合格教師資格者，以現具最高學歷起敘，並比照專任教師提敘薪級……。
」教育部另發布系爭函一，釋明非合格代理教師不得比照專任教師採計職前年資提敘薪級。而就中小學合格代理教師，教育部則發布系爭函二至四，認其得比照專任教師採計職前年資提敘薪級，惟考量各地方政府之財政狀況，釋明各地方政府主管教育機關自行訂定相關規範。

各地方政府依系爭規定二及系爭函二至四之釋示，就中小學合格代理教師職前年資採計事項，採取之規範模式未盡相同。目前除臺北市、金門縣及新竹縣(自113年8月1日起實施)政府所屬中小學，於敘薪時完全採計合格代理教師之職前年資，另有其他直轄市（如桃園市及臺中市）特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資外，其餘縣（市）政府所屬中小學，大多不採計或僅部分採計合格代理教師之職前年資。

關係機關新北市政府基於系爭規定二及系爭函二至四，訂定系爭規定三及四，規定其所屬中小學於敘薪時，不採計合格代理教師之職前年資。教育部及新北市政府並認，中小學合格代理教師職前年資採計事項，屬憲法保障之地方自治立法權限，中央無權予以全國統一規定。聲請人則認中小學合格代理教師職前年資採計事項，並非地方自治立法權限，而屬憲法應由中央統一立法之事項。

憲法第108條第1項第4款明定，「教育制度」屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，而憲法第110條第1項第1款則明定「縣教育」屬縣立法並執行之事項。由上開兩條文規定之「教育制度」與「縣教育」之文義，尚難直接導出本件合格代理教師職前年資提敘事項，係屬中央或地方立法權限之結論，而需就憲法之體系及規範意旨進一步解釋，始足以劃分中央與地方之立法權限。

3、單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例或規則另行立法之權

我國憲法就政府體制之垂直權力分立，係採單一國，而非聯邦國體制。憲法第107條至第110條就中央、省及縣立法權事項及範圍之規定，有如同心圓式之規範架構，各個縣自治事項（小圓），均為其相對應之省自治事項（中圓）及中央立法權（大圓）所包涵。至直轄市之自治事項，憲法第118條規定係授權中央立法決定，而無直接保障其自治核心事項。在我國憲法之單一國體制下，如專屬中央立法事項，地方即無以自治條例或規則另行立法之權，至多只能依中央法律之授權，就其執行部分，於不違反中央法律之前提下，自訂相關之自治條例或規則（本庭111年憲判字第6號判決理由第61段及第62段參照）。

（二）中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，屬中央立法事項

1、教師待遇為教育制度之一環

依釋字第707號解釋之意旨，教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權；教師作為傳道、授業及解惑者，於教育制度中具不可或缺之地位。是教育人事制度相關事項，包括教師之養成、教師資格之取得、教師得享有之權利與應履行之義務，及違反義務時之處理程序等事項，應屬憲法第108條第1項第4款教育制度之一環，而為中央立法之範圍。我國於釋字第707號解釋作成前，中央制定有師資培育法、教師法、教育人員任用條例等法律。該解釋作成後，並已制定攸關教師權利事項之教師待遇條例及教師職前年資採計提敘辦法等法規。依教師待遇條例第9條第1項第3款規定，中小學專任教師之職前代理教師服務成績優良之年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最高年功薪。

2、代理教師之待遇亦為教育制度之一環

依103年聘任辦法及現行聘任辦法第2條第3款規定，代理教師係指，以全部時間擔任學校編制內教師，因差假或其他原因所遺之課務者。即中小學代理教師與專任教師之日常工作時間相同，皆以全部時間處理學校課務，為全職之教育人員。又代理教師雖非專任教師，然其任務係協助中小學相關教學活動與學生輔導等事務之推行，以填補中小學專任教師因差假或其他原因，產生短期或暫時性教學人力不足之情形。惟隨著少子化趨勢、因年金改革而專任教師退休趨緩、減課及課綱調整等普遍存在全國各縣（市）之因素，全國各縣（市）主管機關及學校，乃採取員額控留、遇缺不補及專案補助增置編制外代理教師等措施，以為因應，致使代理教師聘任員額及人數逐年增加（註5），並多身兼導師或行政職務。合格代理教師人數逐年增加，且其所承擔之工作內容與中小學專任教師並無實質差異。倘於甲縣（市）中小學教學之合格代理教師，因聘期或其他原因轉換到乙縣（市）中小學，如乙縣（市）學校於敘薪時，不採計其於甲縣（市）學校之職前年資，形同乙縣（市）學校無償享有其在甲縣（市）學校所累積之工作職能。由是足認合格代理教師職前年資之採計事項，如不採取全國一致之立場，將造成前述縣（市）間財務負擔之不公平現象，且對於合格代理教師權利之保障亦有所不足。

又若合格代理教師之職前年資不予採計提敘，則不僅嚴重影響合格代理教師之待遇，與憲法第165條要求國家保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇之意旨有違，而且可能致使財政較不寬裕之縣（市）教育主管機關，為撙節經費而傾向以合格代理教師取代專任教師，進而使得合格代理教師之進用常態化，悖離教師法應以進用專任教師為常態之精神。是合格代理教師之職前年資應否採計，不僅涉及合格代理教師財產權與工作權之保障，亦已屬涉及全國性公共利益而應以全國一致性標準予以規範之重大事項，教育部應於系爭規定一授權訂定之103年或現行聘任辦法中予以明確規範(註6)。上開聘任辦法未就合格代理教師之職前年資是否採計提敘予以規範，致使相關縣（市）政府無所依循，而函請教育部釋示，教育部乃以系爭函二至四，釋明各地方政府教育行政機關得「自行訂定敘薪標準」或「考量財政狀況，秉權責訂定相關規範」，致使在本案言詞辯論終結前，僅有臺北市及金門縣所屬中小學，全部採計合格代理教師之職前年資（另有其他直轄市，如桃園市及臺中市，特別就其所屬高級中等學校合格代理教師，採計職前年資）。此一作法，造成教師人力之充實，受到城鄉財政差距之影響，不僅影響人民依憲法第159條，平等受國民教育權利之機會，亦與釋字第707號解釋之意旨不符。

合格代理教師於目前教育實務上已屬不可或缺之人力，其職前年資之採計與否，當屬前述教育人事制度之相關事項，為憲法第108條第1項第4款教育制度之一環，屬中央立法之範圍。代理教師待遇及與其待遇相關事項，為代理教師重大權益事項之一，即理應同為中央立法權限之範圍。103年聘任辦法第9條第2項及現行聘任辦法第16條第2項明定，代理教師之待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之，即為例證。從而與代理教師待遇息息相關之薪級、薪額、計敘標準等事項，自應同為中央立法權限事項。

綜上，教育部就合格代理教師職前年資採計事項，未基於系爭規定一之授權，自行訂定具體規範，而透過發布系爭規定二，並以系爭函二至四釋明，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，授權地方政府訂定補充規定，致使新北市政府發布系爭規定三及四，就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，訂定補充規定，形同默許地方行政機關因地制宜，就合格代理教師職前年資採計與否有另行立法之權，於此範圍內，上開規定及函釋違反憲法第108條第1項第4款規定，教育制度相關事項，應由中央立法之意旨，亦即違反中央與地方之權限分配原則。

五、系爭函二至四及系爭規定三、四，（得）不採計合格代理教師之職前年資，違反憲法第7條保障之平等原則

（一）本件平等原則之審查應採中度審查標準

憲法第7條保障之平等原則，並不當然禁止任何差別待遇，立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。又法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第790號、第791號、第794號解釋及本庭111年憲判字第4號、第10號、112年憲判字第10號、第18號、第19號判決參照）。

合格代理教師具有合格教師證照，師資培訓之要求與專任教師相同，兩者原則上並無專業能力差別，且合格代理教師與中小學專任教師同為全職教育人員，工作實質內容相同，合格代理教師甚至可視為中小學實質教學人力之一部。故合格代理教師與中小學專任教師之主要差異在於，合格代理教師尚未獲得中小學專任教師之職位。由於教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資……三、中
小學教師曾任代理教師年資，每次期間3個月以上累積滿1年者，提敘1級。」明確肯認中小學專任教師曾任代理教師職前年資提敘之權利，顯然承認其於代理教師服務期間所累積之工作能力與經驗，應給予合理之評價。系爭函二至四及系爭規定三、四，規定敘薪時（得）不採計合格代理教師之職前年資，係以其尚未獲得中小學專任教師之職位，作為差別待遇之分類標準。該分類標準雖未涉及難以改變之個人特徵，且代理教師未受有各種事實上或法律上之排斥或歧視，亦非社會上孤立隔絕之少數且為政治上之弱勢，惟依憲法第
165條規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展而隨時提高其待遇；又依釋字第707號解釋之意旨，教師待遇之高低，包括其敘薪核計，攸關教師受憲法第15條保障之工作權及財產權，亦為涉及公共利益之重大事項。是依司法院釋字第794號解釋意旨，對於系爭函二至四及系爭規定三、四，所採差別待遇，應以中度標準予以審查。其差別待遇目的，須為追求重要公益，且與目的之達成間，具有實質關聯，始與憲法保障平等原則之意旨相符。

（二）系爭函二至四及系爭規定三、四形成差別待遇

教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級……三、中小學教師曾任代理教師年資，每次期間3個月以
上累積滿1年者，提敘1級。」立法者就專任教師之任職代理教師之職前年資，予以提敘之理由，在於代理教師係以全部時間從事教職工作，且長期(即聘任3個月以上)之代理教師，需公開甄選並經教師評審委員會審查通過後由校長聘任；又依「中小學代理教師待遇支給基準」，中小學代理教師待遇之支給，比照專任教師之規定；且長期代理教師「與專任教師性質相近，對教育著有貢獻」等情（本條立法理由一、(三)參照）。立法者考量長期合格代理教師與專任教師之工作內容、聘任程序及待遇支給方式相當，「與專任教師性質相近，對教育著有貢獻」，認長期代理教師之職前年資與成為專任教師後所累積之年資，可予以等同評價，於中小學專任教師敘薪時採計其職前代理教師年資，肯定其先前累積工作經驗之價值。惟系爭函二至四及系爭規定三、四以合格代理教師尚未獲得中小學專任教師之職位為由，（得）不予採計其職前年資，係以形式因素（合格代理教師尚未獲得專任教職），忽略實際情狀（合格代理教師實質上為與中小學專任教師相當之職場人力），作出之差別待遇（於敘薪時得不採計合格代理教師之職前年資），而使得合格代理教師先前於教學實務所累積之工作經驗，未經適當評價，造成合格代理教師與中小學專任教師間，產生同工卻不同酬之現象，有違反平等原則之虞。

（三）系爭函二至四及系爭規定三、四之目的，主要在於減輕財政負擔，是否屬重要公共利益，尚有疑義

就中小學合格代理教師之職前年資提敘事項，教育部發布系爭函二至四，釋明地方政府得依系爭規定二所訂定之補充規定，自行決定於敘薪時是否採計合格代理教師之職前年資；新北市政府因而發布系爭規定三及四，規定新北市所屬中小學於敘薪時，不採計合格代理教師之職前年資。依系爭函二至四之說明，教育部釋明各地方政府「自行訂定敘薪標準」或「考量財政狀況，秉權責訂定相關規範」，自行決定於敘薪時是否採計合格代理教師之職前年資，主要係基於地方政府財政狀況之考量。

惟教育為百年大計，攸關整體之國民素質，及國家未來發展。教育制度之設計，除減輕中央或地方政府財政負擔之公益考量外，亦應衡酌其他憲法上之重要公益。依憲法第159條、第163條及憲法增修條文第10條第10項之規定，國家應提供國民平等受教育之機會，負有注重各地區教育均衡發展之責；國庫應補助邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，且國民教育之經費應優先編列，不受憲法第164條有關教育經費在中央、省、縣（市）預算總額百分比規定之限制。教育基本法第5條第1項亦規定：「各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。」據此，106年間制定之「偏遠地區學校教育發展條例」，訂定彈性之代理及專聘教師制度，旨在追求國民平等受教育之機會及平衡城鄉教育之差距，即提供偏鄉與都會地區同等之師資，以及相同之學習條件與環境等，亦為憲法所保障之重大公益。合格代理教師之待遇（包括其職前年資之採計）及其生活獲得保障，方能使其安心致力於教育工作，提升教育品質（釋字第707號解釋參照），對國民受教權之保障及偏遠地區之教育發展，當有助益。合格代理教師之職前年資採計與否，所應衡酌者，不能僅侷限於財政負擔，而尤應放眼於國民平等受教育之機會，及平衡城鄉教育差距等其他憲法上重大公益。是系爭函二至四及系爭規定三、四之主要目的，在於減輕財政負擔，是否屬重要公共利益，尚有疑義。

（四）系爭函二至四及系爭規定三、四所形成之差別待遇，其手段與目的間，亦難認有實質關聯

縱減輕財政負擔屬重要公共利益，惟查教育部於112年6月30日以臺教授國部字第
1120051819號函，回復本庭函詢有關「倘全國各地方政府所屬中小學於敘薪時，採計合格代理教師之職前年資，對中央或地方政府財政負擔之影響程度」之內容，固提及：「依中華民國師資培育統計年報統計110學年度合格代理教師2萬5,737人計算，以大學學歷薪級提1級，預估增加約1,827萬元經費。倘中小學聘任合格代理教師，比照專任教師之教師待遇條例規定採計職前年資，尚得採計曾任專任或代理教師等職前年資，恐為上揭預估經費數10倍以上經費，將對中央或地方政府財政造成一定負擔。」等情，惟未見其提出精確統計數據予以說明。以112年7月教育部編印之「教育統計」中之高級中等學校為例，111學年度之公立學校有304所，其中國立有134所，臺北市立有37所，桃園市立有19所，臺中市立有28所，金門縣立有2所。據前所述，前開學校所聘任之合格代理教師，均已採計其職前年資，經扣除該等學校，其餘未採計職前年資之公立高級中等學校，共僅84所（再扣除自113年8月1日起開始採計合格代理教師職前年資之新竹縣立5所高級中等學校）（註7）。至於前揭函所稱若採計合格代理教師職前年資，恐將為預估經費數10倍以上經費等語，並無精確統計數據資料以為佐證，尚難遽信。是就合格代理教師不予採計職前年資，對減輕國家整體財政負擔，難認有明顯助益。則系爭函二至四及系爭規定三、四對合格代理教師所形成之差別待遇，其手段與所欲達成之目的間，亦難認有實質關聯。

況由我國代理教師制度之演變言，代理教師本僅為補足編制內專任教師因差假或其他原因所遺留課務，因而產生之暫時性人力。惟如前述，隨著少子化趨勢，以及因年金改革而專任教師延後退休等情，經主管機關及學校採取員額控留等措施，致使代理教師聘任員額及人數逐年增加，並多身兼導師或行政職務。合格代理教師人數逐年增加，且其所承擔之工作內容與中小學專任教師往往並無不同，導致現行合格代理教師制度，已逐漸由初始之暫時性，轉變為常態性替代專任教師工作之性質。由現行教育實務之層面言，合格代理教師所承擔之教學責任及行政工作，與專任教師或已不易區隔，合格代理教師於職前年資提敘之面向，應獲與專任教師同等之待遇。

綜上，系爭函二至四及系爭規定三、四，就合格代理教師與中小學專任教師之職前年資提敘事項，（得）採取不同之處理方式，難以認定其所欲追求公益目的之重要性，於此對合格代理教師所形成之差別待遇，其手段與所欲達成之公益目的間，亦難認有實質關聯。是上開函釋及規定違反憲法第7條平等原則之保障。

這一切的主要問題在於「同工不同酬」

但能搞到所有大法官立場有所不同（主文二有七位不認同，主文三至五有五位不認同），結果上來說似乎有點奇妙

難怪早前發聲明，表示需要延後宣判...

不管怎樣，能為代理教師爭得應有的權利，是一件好事。

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我們的一生會遭遇各種各樣的意外，有的意外，只會讓你變得頹廢，一蹶不振；有的意外則會讓你找到另一個自己，重獲新生。……你要知道你是誰，你的拋棄和擁有，都是你自
己的選擇，患得患失只會讓你身陷囹圄。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——孫衍《願你出走半生，歸來仍是少年》

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